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严把备案审查关 从源头维护群众根本利益


日期:2015-05-28  浏览次数:     字号:[ ]

    对规范性文件进行备案审查,就好比在群众利益与公权力之间设立了一道检查站,地方各级人大常委会在落实备案审查制度过程中,不仅是在行使宪法和法律赋予的监督职权,维护社会主义法制统一,更重要的是,它可以对公权力进行制约,有效避免公权力失范,从源头上维护人民群众的根本利益。

一、规范性文件备案审查制度意义重大

首先,规范性文件的性质决定了其对群众权利与义务的直接影响。根据《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和各级人民代表大会常务委员会监督法》等相关规定,规范性文件是指除宪法和法律外的以下两类文件:一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。这些文件都是我国法的渊源,是我国法律体系的组成部分。二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。其共同点是均涉及公民、法人或其他组织的权利和义务,具有普遍约束力,可以反复适用的文件。从其定义可以看出,规范性文件有几个根本要素:一是制定主体应限于各级国家机关,包括权力机关、行政机关、司法机关和具有行政管理职能的事业单位以及其他组织。二是其规范的内容,必须涉及公民、法人或者其他组织的权利和义务;三是其效力,即具有普遍约束力,其规范的对象是不特定的人,不是一次性适用而是可以反复适用。由此可以看出,上述规范性文件对私权的影响是很大的,因此必须严格把关,从源头上杜绝制度对公民权力的侵害。但值得说明的是,部门规章无须报全国大人常委会备案,但地方政府规章除报国务院备案外,应同时报请本机人大常委会备案,且各级人大不接受规范性文件备案。

二、在备案审查过程中,可有效避免权力滥用,排除恶法对人民群众合法利益的侵害。习近平总书记强调,要将权力关进制度的笼子里。地方国家行政机关是本行政区域政治、经济、社会事务的管理者,囿于地方保护主义、政绩观、工作简单化、方便管理、法律知识水平有限等原因,在制定规范性文件过程中,或单一地强调政策的实施,或过度追求某项利益、强行推行某项决定、命令,可能存在忽略或者故意侵害群众权益的行为,致使制定的规范性文件有的违反国家的政策和法律法规,有的严重脱离实际,超出当地群众的承受能力。这样的规范性文件一旦颁布施行,就会严重损害法律的尊严,损害人民群众的利益。那么,人大常委启动对规范性文件备案审查程序,可及时纠正或撤销与法律法规相抵触的规范性文件,有效避免部分人的想法代替广大民众的意志,使得权力在制定的规范和约束下行使,遏制公权力滥用,有力维护人民群众合法权益。

三、对规范性文件备案审查,能及时发现立法的缺陷和不足,促进立法活动,完善法律体系。规范性文件是人民政府或其他机关单位基于当地某一领域普遍现象或者行为亟需统一规范和约束而产生的,它是社会发展的产物,紧跟时代发展步伐。因此,当某一行业或者行为兴起,对人民群众的切身利益息息相关时,就必须及时出台相关法律制度进行规范、统一,维护社会秩序有效运行。各级人民政府、其组成部门或其他单位组织与人民群众的生活有着最为直接、密切的接触,因此它们在制定规范性文件时,就已经预示着某项行为或者现象已经与民众的生活息息相关,而另一方面则是法律、行政法规在此项领域并无具体规定或者规定不明确,从而立法机关可及时就现有法律进行完善,就该领域的现象或行为进行进一步修改、完善,从而完备法律体系。

四、对规范性文件进行备案审查,是维护社会主义法制统一的需要,确保我国法律体系的科学性。规范性文件尽管不是立法法所规定的法的表现形式,但其在一定范围内普遍的约束力和涉及公民、法人及其它组织的权利、义务的内容与具有一定的强制性的效力,影响甚至决定着人民群众的合法利益,因此其必须与国家法律、法规等保持一致。一个违反宪法、法律和法规、不适当或有失公正的规范性文件一旦实施,危害的不是个别人的利益,而是影响到一个方面、一个系统、一个地区,且在较长的时间内,损害成千上万人民群众的利益,甚至会引起社会的不稳定。地方各级人大常委会在对规范性文件备案审查时能够及时纠正或撤销与法律法规相抵触的内容,使其与宪法、法律和法规保持统一,维护法律体系的科学性,为全面推进依法治国奠定基础和提供保障。

为了进一步规范、完善规范性文件备案审查制度,切实实现规范性文件备案审查制度的意义、发挥其作用,从源头上制止公权力失范而侵害私权利,从根本上维护人民群众合法利益,笔者以为亟需着手以下几项工作。

一、真正明确规范性文件备案审查的意义和作用,在思想层面高度重视。因规范性文件直接关系到公共利益、社会秩序和公民的切身利益,对其备案审查,不仅是为了对公权力进行制约,防止权力滥用,促使国家机关在权力机关的监督下开展工作,而且也关乎国家法制统一、保持上下规范一致,保障宪法和法律正确实施,同时更与人民群众的合法权益密不可分,只有从内心真正意识到其上述重要性,才能在实践中本能地予以高度重视,切实将其落到实处。根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等规定,将规范性文件备案审查这一重要职责赋予了各级人大常委会,因此各级人大及其常委会应深刻认识这一职责的重大意义和作用,切实认真履行职责,指定专门机构和专业人员负责本级人民政府等机关、部门制定的规范性文件备案审查,做到机构确定、人员确定、职责确定,并制定详细可行的《规范性文件备案审查办法》等,使其有章可循,为规范性文件备案审查提供保障。

二、依法正确行使规范性文件备案审查权。

每一项权力只有在制度的规范和约束下,按照一定的规则和程序行使,方能实现其目的。规范性备案审查权是法律赋予地方各级人大常委会的一项监督权,故其在行使过程中,必须明确其主体、对象、范围、程序等相关问题。根据《监督法》等法律规定,明确县级以上各级人大常委会享有这一监督权力,而监督的对象,即各级人大常委会备案审查的内容包括地方各级国家机关为执行法律、法规,在其职权范围内依照一定程序制定的除法律、部门规章以外,涉及公民、法人或其他组织的权利和义务,具有普遍约束力,可以反复适用的文件。其审查的标准则围绕以下几种情形展开:是否与宪法、法律、行政法律等相抵触;是否与上级或本级人大及其常委会的决定、决议相抵触;是否超越法定权限;是否限制或者剥夺了公民、法人或其他组织的合法权利,是否增加其义务;是否对同一事项作出了不同或相矛盾的规定;制定过程是否违反法定程序;是否有其他不适当而应撤销的情形。在明确上述事宜后,各级人大常委会应制定严格、详细的备案审查程序,从规范性文件备案审查要求或建议的提起、报送备案格式、材料到登记、分类再至分送相关委员会审查、讨论,以及审查结论及处理等,做到程序详细、步骤明了、职责明确,备案审查有始有终,从而避免各部门、工作委员会之间处理程序混乱、相互推诿,实现规范性文件备案审查工作规范化、能动化、实效化。

三、落实到位,增强实效。社会法学派的代表人物霍姆斯大法官曾说:“法律的生命不在于逻辑,而在于经验。”此语一出,即被广泛流传、奉为经典。这也就是说,一部法律、一项制度,只有付诸实践,真正落到实处,才会发挥其应有的作用,实现其存在的价值和意义。规范性文件备案审查制度应作为县级以上各级人大常委经常性监督工作的一项重要内容。针对制定机关可能存在“制而不报”的情况,备案审查应坚持主动审查和被动审查相结合的方式,一方面积极对制定机关报送备案的规范性文件按照法定程序进行直接审查,避免减少规范性文件对公共利益的潜在损害;另一方面,对国家机关或公民、法人和其他组织提出的审查要求或者审查建议,亦应认真研究、及时答复、督促纠正落实,从多渠道发现规范性文件存在的问题。特别要强调的是,基于责任、权限不明等因素考虑,各级人大常委会在对规范性文件备案审查时,不能“只备不审”,使得备案审查流于形式,因此,不但要认真备案,更要严格审查。

四、建立监督、责任追究机制。这里应分别针对“制而不报”和“报而不备、报而不审”建立监督和责任追究制度,即规范性文件制定机关应当报备而不报备、漏报、不按期报送备案或者对应予以修改、撤销的规范性文件而不修改、撤销或者不按期报送处理结果的,备案审查机关可通知制定机关限期报送、限期修改、撤销、报送处理结果,对限期仍不报送、修改、撤销的,人大常委会可向制定机关负责人质询,并通报批评或作出相应处理结果,以维护备案审查制度的严肃性、权威性;同时,针对备案审查机关不认真履行职责,对制定机关报送的规范性文件或者国家机关、公民、法人和其他组织提出的审查要求或者审查建议不闻不问、走过场、敷衍了事等行为,亦应追究相关部门、负责人的责任,并及时启动备案审查权。(作者系镇安县人大常委会法制工作委员会干部)   



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